為了加快推進(jìn)城市內(nèi)澇治理，2021年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2021〕11號）（以下簡稱“實(shí)施意見”），明確提出了全國各地新老城區(qū)到2025年的工作目標(biāo)和到2035年總體消除防治標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)降雨條件下城市內(nèi)澇現(xiàn)象的要求?！靶袆佑媱潯毖永m(xù)了“實(shí)施意見”用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內(nèi)澇問題的指導(dǎo)思想，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上細(xì)化了“十四五”全國內(nèi)澇治理工作的具體方向和重點(diǎn)內(nèi)容，對于推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化和城市更新過程中保障人民生命安全工作，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

“行動計劃”是對“實(shí)施意見”精神的落實(shí)。一是要統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，避免因洪致澇。城市排水防澇的能力與城市所在流域的蓄排能力、上下游城市的外排量等密切相關(guān)，所以需要構(gòu)建城市防洪和排水防澇統(tǒng)籌體系。二是要統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設(shè)，避免因雨致澇。一些城市為了短期內(nèi)消除雨污混接造成的旱天污水直排和雨天溢流現(xiàn)象，不是追根溯源去開展雨污混接排查和改造，而是直接封堵排口，導(dǎo)致雨水無法排放而產(chǎn)生內(nèi)澇。三是要統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)，避免雨水資源得不到有效利用。過去受理念的限制，侵占河湖時有發(fā)生，廣場道路大面積硬化，導(dǎo)致雨水徑流總量和峰值激增，加重了雨水管渠系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，也阻礙了雨水在自然水系統(tǒng)中的循環(huán)利用。

“行動計劃”是對“實(shí)施意見”任務(wù)的細(xì)化。一是細(xì)化了隱患排查的內(nèi)容和要求，聚焦排水防澇設(shè)施、防洪工程設(shè)施、自然調(diào)蓄空間和排水防澇應(yīng)急管理能力四個方面一一列出排查要點(diǎn)，突出了排水防澇工作之前摸清家底的重要性。二是細(xì)化了應(yīng)急處置方面的要求，明確實(shí)施應(yīng)急處置能力提升工程、重要設(shè)施設(shè)備防護(hù)工程和基層管理人員能力提升工程，為應(yīng)急處置體系的建立劃出重點(diǎn)，突出了增強(qiáng)應(yīng)對超過內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期降雨韌性的重要性。三是細(xì)化了責(zé)任分工，“行動計劃”每一條都明確了牽頭部門和配合部門，涉及十個國家政府職能部門和所有城市的人民政府，充分體現(xiàn)排水防澇需要多部門的協(xié)作，也體現(xiàn)了協(xié)作中的責(zé)權(quán)統(tǒng)一，突出了排水防澇工作的系統(tǒng)性。這些細(xì)化的內(nèi)容源自對城市排水防澇工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)，接地氣，操作性強(qiáng)，也為支撐“實(shí)施意見”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。

全面摸清、系統(tǒng)認(rèn)知城市現(xiàn)狀排水防澇工程體系是開展內(nèi)澇全面治理和突出重點(diǎn)的關(guān)鍵。

一是提高了排查的深度。此次“行動計劃”除了要求排查河水倒灌頂托、設(shè)施缺失和破損等情況，首次提出設(shè)施能力的分析和評估，要分析“河道排澇與管渠排水能力銜接匹配”，要按排水分區(qū)評估“城市排水防澇設(shè)施可應(yīng)對降雨量”。在掌握城市排水防澇系統(tǒng)能力基礎(chǔ)上，對不達(dá)標(biāo)的設(shè)施進(jìn)行整改，對近期無法整改的設(shè)施采取臨時防護(hù)和應(yīng)急措施，對不同排水分區(qū)應(yīng)對不同強(qiáng)度降雨編制分層級的應(yīng)急預(yù)案，才能把內(nèi)澇防治的資金用在刀刃上。這是在近十年各城市陸續(xù)編制排水防澇規(guī)劃和系統(tǒng)化實(shí)施方案的基礎(chǔ)上提出的，有些城市如對排水防澇設(shè)施基本信息尚未完全掌握，那此項(xiàng)工作的開展難度將會比較大。

二是加大了排查的廣度。除了城市排水防澇設(shè)施的排查，還要求對城市防洪工程設(shè)施、城市自然調(diào)蓄空間和城市排水防澇應(yīng)急管理能力進(jìn)行排查。上海、深圳等沿海城市，在汛期經(jīng)常面臨風(fēng)、暴、潮、洪碰頭的情況；而重慶、昆明等山城，山洪入城占用城鎮(zhèn)排澇通道的慘痛教訓(xùn)也時有發(fā)生。因此，“行動計劃”強(qiáng)調(diào)要分析行洪河道行洪能力，研判山洪、風(fēng)暴潮等災(zāi)害風(fēng)險，避免因流域洪水或山洪造成外河水位上漲，對城鎮(zhèn)排水防澇系統(tǒng)產(chǎn)生頂托甚至倒灌，從而導(dǎo)致城市嚴(yán)重內(nèi)澇。河湖水體、植被綠地等自然調(diào)蓄空間是水系統(tǒng)自然循環(huán)的必經(jīng)通道，也是城市排水防澇工程中重要的蓄排空間，其排查工作可以結(jié)合海綿城市建設(shè)和黑臭水體整治工作統(tǒng)籌開展。

三是提升了排查的精度。“行動計劃”中還進(jìn)一步明晰了對城市排水防澇應(yīng)急管理能力的排查要求，汲取了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別強(qiáng)調(diào)排查城市供水供氣等生命線工程防汛安全隱患，排查車庫、建筑小區(qū)地下空間、各類下穿通道、地鐵、變配電站、通訊基站、醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院等重點(diǎn)區(qū)域或薄弱地區(qū)防汛安全隱患和應(yīng)急搶險裝備物資布設(shè)情況。

城市排水防澇工程體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涵蓋從雨水徑流的產(chǎn)生到末端排放的全過程控制?，F(xiàn)行國家全文強(qiáng)制性規(guī)范《城鄉(xiāng)排水工程項(xiàng)目規(guī)范》GB55027-2022和國家標(biāo)準(zhǔn)《室外排水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》GB50014-2021、《城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治技術(shù)規(guī)范》GB51222-2017等排水防澇系列標(biāo)準(zhǔn)已明確規(guī)定，城市排水防澇工程應(yīng)包括源頭減排、雨水管渠和排澇除險設(shè)施等工程性措施和應(yīng)急管理等非工程性措施，并應(yīng)與流域防洪相銜接。

源頭減排設(shè)施應(yīng)對大概率、低強(qiáng)度降雨事件，通過“滲、滯、蓄、凈、用”等措施，發(fā)揮控制徑流污染、削減徑流峰值和錯峰排放的功能。源頭減排設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)為年徑流總量控制率，各地應(yīng)明確年徑流總量控制率對應(yīng)的設(shè)計降雨量，保證在設(shè)計降雨量下不直接向城鎮(zhèn)雨水管渠排放未經(jīng)控制的雨水。源頭減排的設(shè)計關(guān)鍵是下墊面、設(shè)施和溢流口三者標(biāo)高之間的銜接，確保雨水徑流首先排入源頭減排設(shè)施，超過設(shè)計能力時順利溢流，排入雨水管網(wǎng)。

雨水管渠設(shè)施應(yīng)對短歷時強(qiáng)降雨的大概率事件，承擔(dān)雨水的轉(zhuǎn)輸、調(diào)蓄和排放，保證在設(shè)計降雨強(qiáng)度下地面不出現(xiàn)積水。雨水管渠的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)為雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期，各地應(yīng)通過暴雨強(qiáng)度公式明確相應(yīng)的設(shè)計降雨強(qiáng)度。《室外排水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》GB50014按不同的城鎮(zhèn)類型、不同的城區(qū)類型細(xì)分設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，如超大城市和特大城市中心城區(qū)要求3~5年一遇，中心城區(qū)的重要地區(qū)要求5~10年一遇，中心城區(qū)地下通道和下沉式廣場要求30~50年一遇，以上海中心城區(qū)為例，雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期5年一遇，其對應(yīng)的設(shè)計降雨強(qiáng)度58mm/h。目前我國設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)基本接軌，發(fā)達(dá)國際和地區(qū)為了應(yīng)對氣候變化、減少內(nèi)澇風(fēng)險，也在規(guī)劃提高設(shè)施的排水能力，如日本東京2021年規(guī)劃雨水排水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)從50mm/h逐步提高到75mm/h，但同樣面臨已建城區(qū)地下雨水管渠提標(biāo)改造的難點(diǎn)，沒法一蹴而就，而是需要系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌建設(shè)。因此“行動計劃”以問題為導(dǎo)向，聚焦關(guān)鍵控制性措施，優(yōu)先打通治理瓶頸：一是要求保證設(shè)施原有的排水能力，加強(qiáng)管網(wǎng)的清疏養(yǎng)護(hù)，避免設(shè)施功能性缺陷；禁止封堵雨水排口，避免設(shè)施功能喪失；嚴(yán)格限制人為壅高內(nèi)河水位，避免下游頂托排水不暢。二是要求因地制宜提高設(shè)施能力，特別對于自排不暢的雨水系統(tǒng)，以及雨水排水標(biāo)準(zhǔn)高于周邊地區(qū)的立交橋區(qū)、下穿隧道等易澇點(diǎn)，應(yīng)按照國家標(biāo)準(zhǔn)，改造或增設(shè)泵站，提高排澇能力。

排澇除險設(shè)施應(yīng)對小概率、長歷時的極端暴雨，為超出源頭減排和雨水管渠設(shè)施承載能力的雨水徑流提供蓄排空間和最終出路。設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期，各地應(yīng)根據(jù)排澇除險設(shè)施的類型（調(diào)蓄或排放），明確相應(yīng)的設(shè)計降雨量。設(shè)計時，排澇除險設(shè)施和源頭減排設(shè)施、雨水管渠作為一個整體系統(tǒng)校核，滿足內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期下地面的積水深度和最大允許退水時間。排澇除險設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中應(yīng)完善城市河道、湖塘、排洪溝、道路邊溝等排澇通道布局，不占用藍(lán)線綠線，合理控制內(nèi)河水位，保障自然調(diào)蓄空間，這也是統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)，避免逢雨季即澇、無雨即旱的現(xiàn)象。此外，還要根據(jù)排查情況，做好雨水管網(wǎng)和排澇除險設(shè)施在蓄排能力、平面布局和豎向標(biāo)高的銜接。

除了健全排水防澇工程體系、提高設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，我們還要加強(qiáng)排水防澇設(shè)施的專業(yè)化管理和資金保障。長期以來，國內(nèi)很多城市的雨水管渠處于“有人建、無人管”的狀態(tài)。養(yǎng)護(hù)不到位，管渠淤積、堵塞等情況嚴(yán)重，分流制系統(tǒng)雨水管渠和污水管道混接嚴(yán)重，都大大削弱了設(shè)施能力；對地下排水設(shè)施的本底掌握不清、信息碎片化，導(dǎo)致雨水排水監(jiān)管和管理工作無從下手。為此，“行動計劃”著重提出要建立城市排水防澇專業(yè)化運(yùn)維隊伍并加強(qiáng)中央和地方資金保障。關(guān)鍵在于因地制宜推行“站、網(wǎng)、河（湖）一體”運(yùn)營管理模式，鼓勵將專業(yè)運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管延伸至居住社區(qū)“最后一公里”，解決居住小區(qū)內(nèi)雨水管網(wǎng)無人維護(hù)無人管理的痛點(diǎn)問題。同時，還應(yīng)利用信息化數(shù)字化手段摸清本底，建立市政排水管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)（GIS），實(shí)行動態(tài)更新，滿足日常管理應(yīng)急搶險等功能需要。目前，北京、上海、深圳、昆山等城市都已建立城市排水防澇設(shè)施信息管理平臺，逐步實(shí)現(xiàn)設(shè)施可見、數(shù)據(jù)可溯、狀態(tài)可知、工程可查。此外，排水設(shè)施的建設(shè)和日常管理還應(yīng)與鐵路、軌道交通、地下空間、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相協(xié)調(diào)，其他建設(shè)項(xiàng)目不得影響排水工程設(shè)施安全運(yùn)行的要求。

近些年對城市內(nèi)部降雨引起的內(nèi)澇控制力有顯著提升，而受災(zāi)嚴(yán)重事件一般和外洪進(jìn)城、河湖水位過高影響城市排澇有很大關(guān)系，所以城市排水防澇與流域防洪的統(tǒng)籌體系是保障極端強(qiáng)降雨條件下城市排水防澇工程體系發(fā)揮其效能的重要載體?！靶袆佑媱潯碧岢黾涌鞓?gòu)建城市防洪和排澇統(tǒng)籌體系，包括實(shí)施防洪提升工程、強(qiáng)化內(nèi)澇風(fēng)險研判、實(shí)施城市雨洪調(diào)蓄利用工程、加強(qiáng)城市豎向設(shè)計和實(shí)施洪澇“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”等方面。

首先要做好防洪與排澇設(shè)施能力的統(tǒng)籌。國家全文強(qiáng)制性規(guī)范《城鄉(xiāng)排水工程項(xiàng)目規(guī)范》GB55027-2022明確規(guī)定，上游來水設(shè)計洪水峰值流量不應(yīng)高于下游水體受納能力，不應(yīng)將洪澇風(fēng)險轉(zhuǎn)移至下游城鎮(zhèn)。在流域（區(qū)域）防洪規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和城市防洪規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重洪、澇、潮災(zāi)害統(tǒng)籌治理、注重同一流域不同區(qū)域的統(tǒng)籌治理，充分考慮流域沿線城鎮(zhèn)排澇除險能力，以確定合理的設(shè)計洪峰流量、時段洪量和洪水過程線，為洪水流經(jīng)城鎮(zhèn)提供排水防澇規(guī)劃的邊界條件，如根據(jù)洪水過程線分析自排不暢的城市排澇河道，就應(yīng)及時增擴(kuò)排澇泵站。還要加強(qiáng)防洪工程建設(shè)，確保流域洪水位低于防洪標(biāo)準(zhǔn)時，外洪不入城。

其次要做好洪澇風(fēng)險預(yù)判的統(tǒng)籌。在編制城市內(nèi)澇風(fēng)險圖時，應(yīng)結(jié)合氣候變化和暴雨時空分布變化特征分析，及時修訂城市暴雨強(qiáng)度公式。應(yīng)確定不同洪水風(fēng)險和城市內(nèi)澇風(fēng)險的對應(yīng)關(guān)系，根據(jù)不同的外洪水位啟動城市內(nèi)澇風(fēng)險響應(yīng)。易受外洪影響的城市，應(yīng)編制城鎮(zhèn)洪澇風(fēng)險圖，相關(guān)評估成果可作為城鎮(zhèn)空間規(guī)劃和排水防澇規(guī)劃的編制依據(jù)。參考國外經(jīng)驗(yàn)，還可積極探索政府基本保障和商業(yè)保險相結(jié)合的洪澇災(zāi)害風(fēng)分擔(dān)機(jī)制。

三是要做好空間布局的統(tǒng)籌。水是不可壓縮的，水往低處流，所以城市排水防澇與流域防洪規(guī)劃要加強(qiáng)空間分配和豎向設(shè)計的統(tǒng)籌。在空間分配上，要保護(hù)并修復(fù)城市及其周邊的河湖水系和生態(tài)空間，逐步恢復(fù)因歷史原因封蓋、填埋的天然排水溝、河道等，充分利用城市蓄滯洪空間和雨洪調(diào)蓄工程，提高雨水自然積存、就地消納比例。在豎向設(shè)計上，要加強(qiáng)城市雨水管網(wǎng)與城市內(nèi)外河湖之間水位標(biāo)高和過流能力的銜接；對于現(xiàn)狀低洼片區(qū)，通過構(gòu)建“高水高排、低水低排”的排澇通道，優(yōu)化調(diào)整雨水排水分區(qū)；對于新建地塊，合理確定豎向高程，避免無序開發(fā)形成新的積水點(diǎn)。

四是要做好洪澇“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”。要健全流域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)對降雨統(tǒng)計、氣象預(yù)報、降雨產(chǎn)匯流、河湖水位等重要水文特征和數(shù)據(jù)的信息共享，統(tǒng)籌防洪大局和城市安全，依法依規(guī)有序?qū)嵤┏鞘信艥?、河道預(yù)降水位。

以武漢市為例，2016年以來，武漢市加強(qiáng)排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施短板建設(shè)和維護(hù)，十三五期間排澇能力達(dá)到3782m3/s，較“十二五”實(shí)現(xiàn)倍增；積極構(gòu)建城市水網(wǎng)，推進(jìn)退塘還湖，讓雨水留得住排得上，在十三五期間鎖定湖泊面積867km2，湖泊岸線長度2947km。實(shí)施洪澇聯(lián)排聯(lián)調(diào)，2020年汛前，城區(qū)主要調(diào)蓄湖泊水位較常年水位降低0.5m~1m左右，騰出調(diào)蓄容積約1億立方米；汛中，在確保長江外洪不入城的前提下，根據(jù)降雨量、河湖水位、泵站運(yùn)行負(fù)荷等信息，實(shí)施湖泊水位精細(xì)化控制，做到雨水“隨降隨排”、湖水“隨排隨降”。通過聯(lián)排聯(lián)調(diào)，2020 年南湖、湯遜湖基本控制在安全水位以下，周邊沒有出現(xiàn)積水，而2016 年兩湖一度湖水滿溢致使周邊小區(qū)積水超過2周。

嚴(yán)重的城市內(nèi)澇會引發(fā)交通中斷、基站通訊中斷、二次供水中斷等事故，嚴(yán)重影響居民的正常生活。鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，氣象部門5次發(fā)出紅色預(yù)警后，部分相關(guān)部門應(yīng)急措施未完全到位，造成了巨大的損失。目前，我國城市排水防澇工程仍存在建設(shè)短板明顯，設(shè)施能力不足等問題，同時還面臨全球氣候變化、極端強(qiáng)降雨頻發(fā)的挑戰(zhàn)，因此“行動計劃”提出實(shí)施應(yīng)急處置能力提升工程、重要設(shè)施設(shè)備防護(hù)工程和基層管理人員能力提升工程，完善城市內(nèi)澇應(yīng)急處置體系，提升城市應(yīng)對超標(biāo)降雨的韌性，筑牢人民生命財產(chǎn)安全和城市防汛運(yùn)行安全底線。

應(yīng)急處置能力提升方面，要求建立城市洪澇風(fēng)險分析評估機(jī)制，提升暴雨洪澇預(yù)報預(yù)警能力，完善重大氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制和綜合及專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。隨著技術(shù)的發(fā)展，氣象暴雨預(yù)報精度越來越高。中國氣象局近日啟動氣象災(zāi)害（暴雨）預(yù)警信號優(yōu)化調(diào)整工作，各級氣象部門將根據(jù)本地實(shí)際情況增加雷雨（暴）大風(fēng)預(yù)警信號，將1小時雨強(qiáng)納入暴雨預(yù)警信號標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了和雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期標(biāo)準(zhǔn)的銜接。城市排水防澇工作也需要相應(yīng)地完善應(yīng)對短歷時強(qiáng)降水應(yīng)急方案，提高規(guī)范性和針對性。

重要設(shè)施設(shè)備方面，要求加強(qiáng)配備移動泵車、“龍吸水”排水搶險車等專業(yè)搶險設(shè)備，強(qiáng)調(diào)了在地下空間出入口、下穿隧道及地鐵入口等生命線工程和重點(diǎn)防澇區(qū)域設(shè)置應(yīng)急擋水防淹設(shè)施設(shè)備。各地在應(yīng)急排水能力方面都做了較好的探索。昆山市在《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃2014~2030》中要求中心城區(qū)核心區(qū)應(yīng)急排澇能力每平方公里不低于100m3/h；各區(qū)鎮(zhèn)至少要配備1臺抽水能力不低于500m3/h的移動泵車；2020年武漢市為應(yīng)對汛期，配備移動泵車、“龍吸水”等設(shè)備，總排水能力達(dá)到82.5m3/s，大大提升應(yīng)急排水能力。

此外，在基層管理人員能力提升方面，要求加強(qiáng)對基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營單位和社區(qū)、物業(yè)基層管理的指導(dǎo)培訓(xùn)，提升其應(yīng)急處置能力。同時增強(qiáng)公眾防災(zāi)避險意識和自救互救能力，做到突發(fā)應(yīng)對事件臨危不亂、有章可循。

城市排水防澇工程是系統(tǒng)工程，需要伴隨城市化發(fā)展持續(xù)推動，解決內(nèi)澇問題不能一蹴而就?！靶袆佑媱潯敝笇?dǎo)我們用5年的時間，用系統(tǒng)和精準(zhǔn)的措施，讓老百姓有獲得感和幸福感。在這個基礎(chǔ)之上，我們要久久為功，持續(xù)加強(qiáng)城市建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，做好內(nèi)澇防治。